InfrastrukturaMiesięcznik

Od 2007 roku obserwuje się dynamiczny rozwój sieci drogowej w Polsce. Z jednej strony wiąże się on z koniecznością nadrobienia zaległości z okresu przed transformacją ustrojową, a z drugiej – wynika z szansy, jaka pojawiła się wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej i możliwością pozyskania dodatkowych funduszy rozwojowych. Obie te przesłanki pokrywają się z zapotrzebowaniem generowanym przez dynamicznie rozwijającą się gospodarkę, dla której rozbudowana, nowoczesna i bezpieczna sieć dróg jest determinantem.

Na sieć drogową w Polsce składa się ponad 420 tys. km dróg różnego typu, o zróżnicowanym stanie technicznym i znaczeniu dla gospodarki. Sieć ta dynamicznie się rozwija. Budowa jej docelowego kształtu, zwłaszcza na poziomie dróg krajowych, została rozpisana na etapy tożsame z unijnymi transzami finansowania.

Polska znajduje się w połowie drugiego, prawdopodobnie ostatniego, dużego etapu rozbudowy infrastruktury komunikacyjnej. Jego zwieńczeniem będzie powstanie sieci obejmującej: autostrady, drogi ekspresowe, drogi krajowe o znaczeniu ponadregionalnym (w tym obwodnice miast), oraz rozbudowaną sieć dróg regionalnych i lokalnych.

Aby drogi mogły spełniać przypisaną im funkcję, muszą być utrzymywane na odpowiednim poziomie, przy czym przez utrzymanie rozumie się nie tylko prace zmierzające do osiągnięcia oczekiwanych cech fizycznych (np. parametrów równości czy nośności nawierzchni, odblaskowości oznakowania, wysokości trawy), lecz także sposób prowadzenia tych prac, ich wpływ na normalne użytkowanie drogi czy świadczenie usług dodatkowych, np. informacji drogowej.

Dotychczas z poziomem świadczenia usług bywało różnie. Ciągły brak środków, niedookreślone standardy utrzymania albo problemy funkcjonalno-techniczne w strukturach organizacyjnych zarządów drogowych powodowały pewien chaos. Tymczasem w ujęciu ogólnokrajowym jest to przedsięwzięcie o ogromnym potencjale kosztochłonności.

Samo utrzymanie dróg krajowych pochłania ok. 1,5 mld zł rocznie, a stanowią one zaledwie około 5 procent ogółu dróg publicznych w Polsce. Duży bezwzględny koszt, możliwości rozwoju sieci oraz rosnące oczekiwania użytkowników muszą skłaniać do poszukiwania optymalnych modeli ekonomicznych jej utrzymania, w tym – do określenia nowych zasad kontraktacji.


Doświadczenia zdobyte przez zarządców na etapie prac zleconych

W tradycyjnym modelu zarządzania drogami głównym sposobem utrzymywania infrastruktury drogowej jest pełny outsourcing z podziałem na asortymenty robót. Podstawę rozliczenia stanowi system obmiarowy, polegający na rozliczeniu kosztów rzeczywiście zleconych i wykonanych prac. O rzeczywiście zleconym zakresie robót decyduje zamawiający.

Największa zaleta takiego modelu to elastyczność. Jeżeli wystąpi sytuacja wymagająca interwencji, np. konieczny jest remont nawierzchni, zarządca wybiera wykonawcę i zleca naprawę. Wynagrodzenie prywatnego podmiotu kalkuluje się na podstawie kosztów poniesionych przez niego z tytułu zużytych materiałów, wykorzystania specjalistycznego sprzętu czy przepracowanych roboczogodzin. Co kluczowe – ryzyko utrzymania drogi w odpowiednim stanie spoczywa całkowicie na jej zarządcy. Takie rozwiązanie jest wygodne dla obu stron kontraktu: dla wykonawców, bo ponoszą ryzyko realizacji konkretnego zakresu prac, i dla zamawiającego, bo może dostosowywać poziom zaangażowania finansowego w asortymencie utrzymania dróg do swoich możliwości budżetowych w danym roku.

Ten model zarządzania ma jednak poważne wady. W praktyce niezbędne roboty były zlecane często na początku roku, natomiast w jego drugiej połowie następowało znaczne spiętrzenie prac, gdyż wówczas zarządca zdawał sobie już sprawę, ile środków finansowych pozostało w jego dyspozycji na czynności utrzymaniowe. Wykorzystanie zasobów ludzkich oraz sprzętowych stawało się nieefektywne, wykonawca nie miał bowiem żadnego wpływu na to, kiedy i w jakim zakresie zarządca zleci mu konkretne czynności.

Kontrakty były zawierane na krótkie okresy i opiewały na stosunkowo niewielkie sumy, a ponadto każdorazowe ich zawarcie było niepewne. Nie dawały więc wykonawcom perspektyw na tworzenie miejsc pracy i nie zachęcały do inwestycji w nowszy sprzęt. Umowy typu obmiarowego nie pozwalały na pokrywanie kosztów stałych przedsiębiorstwa w sposób ciągły, utrudnione stawało się więc racjonalne planowanie jego rozwoju. Zarządzanie drogami w takim systemie może także spowodować, że gdy zarządca nie będzie w danym momencie dysponował odpowiednimi środkami, drogi będą utrzymywane w gorszym standardzie.

Ze względu na te przesłanki oraz w oparciu o doświadczenia krajów bardziej rozwiniętych zaczęto wprowadzać model kontraktacji, oparty na umowach wskaźnikowych. W Polsce pierwszą umowę na wzór performance-based contract w ramach utrzymania dróg publicznych zastosował pilotażowo w 2010 roku zachodniopomorski oddział GDDKiA. Dotyczyła ona drogi ekspresowej S3. Prace nad jej wdrożeniem były prowadzone dużo wcześniej, ale ostateczne wdrożenie było możliwe dopiero niedawno. Wymagało ono bowiem dokonania przekształceń nie tylko w obrębie sieci drogowej czy samej organizacji, lecz także na rynku usług.

Dziś zmiany te stały się faktem, a ekspansja umów wskaźnikowych postępuje. Na początku 2016 roku już ponad 2 tysiące km dróg krajowych utrzymywanych było w nowoczesnym reżimie kontraktowym. Umowa „utrzymaj standard”, stworzona na wzór performance-based contract, stała się podstawową formą kontraktacji utrzymania dróg.

Model ten opiera się na doświadczeniach zagranicznych, a w Polsce w swym klasycznym wydaniu obejmuje autostrady oraz drogi szybkiego ruchu w ujęciu liniowym – jako konkretny odcinek drogi. Wynagrodzenie wykonawcy jest ustalane z góry w formie ryczałtu miesięcznego i wypłacane jest na jego konto po uznaniu, że utrzymał on w danym miesiącu określony standard infrastruktury drogowej w sprecyzowanym w kontrakcie zakresie. Istotę przedmiotowej umowy stanowi zatem osiągnięcie konkretnego wskaźnika efektu.

Kontrakt przewiduje wydłużony czas trwania zobowiązania (najczęściej pięć–sześć lat). Okres ten jest atrakcyjny dla obu stron. Zapewnia przedsiębiorcy stałe finansowanie, choć – co ważne – ponosi on także w dużym stopniu ryzyko prawidłowego utrzymania drogi. Jeżeli np. w zimie wystąpią duże opady śniegu, to jego obciążą z tego tytułu znaczne koszty, podobnie gdy z powodu zdarzeń drogowych dojdzie do zniszczenia urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Horyzont czasowy kontraktów typu „utrzymaj standard” powoduje jednak, że takie ryzyka odpowiednio się rozkładają. Dla zamawiającego dłuższa perspektywa jest również atrakcyjna, daje mu bowiem pewność relacji biznesowej. Utrzymanie zostaje zrealizowane w niezmienionym standardzie, niezależnie od zmian w otoczeniu rynkowym, i nie wymusza powtarzania procedur zamówień.

Podstawą rozliczenia jest oczekiwany standard utrzymania, a sposób realizacji pozostaje jedynie drogą do jego osiągnięcia. Umowy wdrażane w Polsce na różnych etapach i o niejednolitej szczegółowości określania standardów są przykładem na to, że prace można realizować na wiele sposobów, zgodnie z planem działania wykonawcy, z osiągnięciem niezmiennego, identycznego standardu.

Niezależnie jednak od technicznych analiz opisu wymaganego od wykonawcy standardu, model performance-based contract daje możliwość uruchomienia procesu pozwalającego na realizację celów o charakterze strategicznym, stawianych zarządcom dróg przez środowiska eksperckie (patrz: J. Archutowska, J. Pieriegund, „Efektywność zarządzania utrzymaniem dróg w Polsce”, Warszawa 2012), takich jak:

  • profesjonalizacja zarządów dróg – cel możliwy do zrealizowania poprzez redefinicję zadań służb liniowych skierowanych odtąd do zadań kontrolno-nadzorczych; obszar ma potencjał rozwoju,
  • spójna strategia zarządzania utrzymaniem – cel możliwy do zrealizowania poprzez wdrożenie jednolitych w całej sieci dróg: standardów utrzymania, narzędzi i strategii kontroli oraz zasad i procedur odbioru prac (np. w województwie pomorskim proces ten jest uzupełniony przez konsekwentnie realizowany program szkoleń specjalistycznych, prowadzonych dla kadry zamawiającego i wykonawcy przez oddział); obszar ma potencjał rozwoju,
  • traktowanie użytkowników dróg jako faktycznego interesariusza – cel możliwy do zrealizowania poprzez określenie sztywnych ram realizacji prac wpływających na utrudnienia na drodze, minimalizację tych utrudnień, określenie maksymalnych czasów wykonywania całych asortymentów prac utrzymaniowych oraz maksymalnych czasów reakcji, rozszerzenie spektrum obowiązków służb utrzymaniowych o stałą gotowość do interwencji na drodze, uzupełnione rozbudowanym systemem informacji o zdarzeniach na drodze (Punkt Informacji Drogowej, program „Bezpiecznie do celu – partnerstwo dla informacji”); obszar ma potencjał rozwoju.

Analiza celu ekonomicznego umów typu performance-based contract

Niezależnie od aspektów zarządczych, jednym z głównych celów umów typu performance-based contract jest poprawa efektywności ekonomicznej prac utrzymaniowych na drogach. Efektywność tę uzyskuje się m.in. poprzez:

  • konsolidację umów w jedną umowę kompleksową,
  • możliwość rozłożenia kosztów mobilizacji i amortyzacji potencjału sprzętowego,
  • możliwość bardziej efektywnej kontraktacji dostaw materiałów i usług,
  • możliwość zastosowania innowacji.

Wszystkie te założenia prowadzą do większej efektywności realizacji usług, a tym samym – do obniżenia kosztów utrzymania dróg. W przypadku umów wprowadzanych przez GDDKiA przyjęte w fazie planowania procesu zmian założenia znalazły potwierdzenie w rzeczywistych rozstrzygnięciach przetargowych, w których w kolejnych latach uzyskiwano coraz to niższe wartości kontraktów przy tych samych zakresach i założeniach realizacyjnych.

Niezależnie od pozytywnych ocen wprowadzonych pierwotnie klasycznych modeli umów typu performance-based contract, w trakcie ich realizacji pojawiły się liczne problemy. Wynikały one zwłaszcza z tego, że umowy:

  • obejmowały jedynie fragment sieci drogowej,
  • dotyczyły wyłącznie prac na nowych drogach,
  • nie pozwalały rozszerzać zleceń o prace nieprzewidziane,
  • nierównomiernie rozkładały ryzyka pomiędzy zamawiającego i wykonawcę,
  • nieprecyzyjnie opisywały standardy realizacji prac.

Próbą odpowiedzi na te problemy jest wdrożony pilotażowo na terenie województwa pomorskiego model o charakterze obszarowym, nazwany „Utrzymaj standard – model gdański”. Stanowi on połączenie preferowanych w profesjonalnym zarządzaniu drogami publicznymi kontraktów wynikowych z tradycyjnym podejściem do utrzymania, w którym mający niewątpliwie większą wiedzę i doświadczenie w procesach prognozowania nakładów pracy zarządca drogi dzieli się tym doświadczeniem z wykonawcą. Jednocześnie pozostawia on do decyzji przedsiębiorcy wycenę tego nakładu pracy i daje mu przestrzeń do innowacji oraz własnych sposobów optymalizacji procesów zarządczych.

Wiedza i dobra praktyka zarządcy – której odzwierciedleniem jest precyzyjny opis przedmiotu zamówienia – uzupełniona danymi statystycznymi o drodze (natężeniu ruchu i ponoszonych dotąd nakładach na poszczególne obszary utrzymania), pozwala na minimalizację ryzyka związanego z realizacją umowy – i to dla obu stron – obiektywizację podejść w zakresie wycen i jednoznaczność przy weryfikacji pracy firmy zewnętrznej. Jest to szczególnie ważne na rynkach ze stosunkowo słabo rozwiniętą branżą usług kompleksowego utrzymania dróg, a z tym niewątpliwie mamy dziś do czynienia w Polsce.

Dział: Transport
Strona 1 z 2

Logowanie