InfrastrukturaMiesięcznik

sobota, 07 lipiec 2018 23:29

Kontrakty wskaźnikowe w zarządzaniu utrzymaniem dróg publicznych w Polsce – ujęcie klasyczne i model gdański

Napisane przez  Karol Markowski

Na sieć drogową w Polsce składa się ponad 420 tys. km dróg różnego typu, o zróżnicowanym stanie technicznym i znaczeniu dla gospodarki. Sieć ta dynamicznie się rozwija. Zmienia się również filozofia zarządzania nią. Nowoczesna droga musi być nowocześnie zarządzana. W praktyce Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – zarządcy dróg krajowych – stosuje się trzy podstawowe modele zarządzania utrzymaniem dróg: model tradycyjny, oparty na zleceniach zewnętrznych, oraz dwa modele wskaźnikowe, oparte na ocenie spełnienia standardu, zwane kontraktami typu „utrzymaj standard”. Pierwszy z nich – model klasyczny – został wprowadzony w roku 2010 na kilkudziesięciokilometrowym odcinku drogi ekspresowej S3, drugi – opracowany przez gdański oddział GDDKiA – obejmuje swym zasięgiem całe województwo pomorskie.

 

 

W poprzednim wydaniu „Infrastruktury” została opisana geneza wprowadzenia umów wskaźnikowych w Polsce. W tym numerze przedstawimy model gdański – będący kompromisem pomiędzy podejściem tradycyjnym, w którym zleca się poszczególne asortymenty prac, a funkcjonującym dotąd klasycznym modelem „utrzymaj standard”.

Zalety zarządzania drogami z wykorzystaniem umów performance-based contracts

Intensywny rozwój infrastruktury, wzrost oczekiwań interesariuszy w zakresie poziomu jej utrzymania i zarządzania nią, a także z roku na rok coraz większe nakłady finansowe skarbu państwa na realizację tych celów skłaniają do poszukiwania takich zasad kontraktacji prac utrzymaniowych, by jednocześnie optymalizować koszty i zwiększać efektywność realizacji zadań.

Te wymagania spełniają – powszechne w krajach Europy Zachodniej, a dopiero wdrażane w Polsce – nowoczesne modele wskaźnikowe oparte na umowach typu performance-based contract (na gruncie polskim – umowy „utrzymaj standard”). Bezspornie umowa obustronnie zobowiązująca, bazująca na ocenie oczekiwanego wskaźnika realizacji, przynosi większe korzyści niż umowy tradycyjne – i to obu stronom.

Na płaszczyźnie funkcjonalności infrastruktury drogowej, na poziomie operacyjnym taki model pozwala na:

  • utrzymanie całej sieci drogowej na jednolitym wysokim poziomie przez cały okres obowiązywania umowy,
  • wdrożenie na poziomie formalnym standardów realizacji prac utrzymaniowych w obszarach nieobjętych dotąd standaryzacją,
  • uniknięcie konieczności powtarzania czynności administracyjnych związanych z wyłanianiem kolejnych wykonawców, rozdrobnionych w czasie i zakresie zleceń,
  • wdrożenie schematów postępowania w sytuacjach awaryjnych i kryzysowych, zwłaszcza – jednolitych zasad współpracy ze służbami ratowniczymi,
  • realizację przez pracowników zarządców dróg innych obowiązków, np. związanych z ochroną pasa drogowego i nadzorem nad bezpieczeństwem ruchu,
  • większą elastyczność systemu nadzoru nad drogą, realizowanego odtąd również przez służby wykonawcy, a nie tylko przez kadrę zarządcy drogi, przede wszystkim w okresach poza pracą urzędu,
  • objęcie pełnym nadzorem procesu zimowego utrzymania dróg bez konieczności pełnienia całodobowych dyżurów zimowych przez pracowników zarządców dróg,
  • zwiększenie przewidywalności zaangażowania pracowników służb liniowych, czasowo uniezależnionego od okresowych zmian zakresu prac, pór roku czy zdarzeń nadzwyczajnych na drodze.

Na płaszczyźnie funkcjonalności infrastruktury drogowej, na poziomie strategicznym model performance-based contract zapewnia:

  • możliwość precyzyjnego zaplanowania z kilkuletnim wyprzedzeniem niezbędnych środków finansowych na rutynowe utrzymanie sieci dróg, z gwarancją zachowania podstawowych parametrów bezpieczeństwa, estetyki i funkcjonalności układu drogowego,
  • możliwość efektywniejszego zarządzania pozostałymi środkami bieżącymi na utrzymanie dróg w ramach utrzymania strukturalnego,
  • możliwość stworzenia i utrzymania w czasie docelowej struktury kadrowo-administracyjnej pionu zarządzania siecią administracji drogowych, uniezależnionej etatowo od okresowych zmian zakresu prac, pór roku czy zdarzeń nadzwyczajnych na drodze,
  • możliwość rozwijania kompetencji kadry w obszarach specjalistycznych: nadzoru nad utrzymaniem i bezpieczeństwem czy zarządzania ruchem,
  • brak konieczności zapewnienia własnego zaplecza sprzętowego poza postulowaną rezerwą strategiczną sprzętu do zimowego utrzymania dróg,
  • możliwość precyzyjnego zaplanowania terminów realizacji prac utrzymaniowych w długiej perspektywie,
  • możliwość zarządzania utrudnieniami ruchu, związanymi z wykonywaniem prac utrzymaniowych,
  • możliwość wdrożenia standardów i zbudowania przejrzystej polityki informacyjnej dla użytkowników dróg,
  • możliwość stworzenia spójnych dla całej sieci standardów utrzymania nawet w tych obszarach, gdzie dotąd one nie obowiązywały,
  • łatwiejsze egzekwowanie spełnienia standardów poprzez wdrożenie jednolitego, skutecznego systemu kar i potrąceń,
  • możliwość wykształcenia i rozwoju rynku profesjonalnych wykonawców na poziomie gwarantującym skuteczne utrzymanie sieci dróg krajowych,
  • możliwość pojawienia się innowacyjnych rozwiązań w dziedzinie zarządzania utrzymaniem, wprowadzanych przez samych wykonawców poszukujących sposobów optymalizacji działań.

Na płaszczyźnie ekonomiczno-prawnej model oparty na umowach typu performance-based contract gwarantuje:

profesjonalizację rynku wykonawców, a przez to stymulację rozwoju całej branży,

zmniejszenie ryzyka biznesowego i zwiększenie konkurencyjności usług,

wypracowanie mechanizmów równomiernego rozłożenia ryzyka pomiędzy stronami kontraktu,

możliwość wdrażania innowacyjnych rozwiązań.

Porównanie klasycznego modelu „utrzymaj standard” i modelu gdańskiego

Wdrażane w sieci dróg krajowych kontrakty na bazie umów typu performance-based contract są oparte na tych samych założeniach, jeśli chodzi o sposób ostatecznej oceny poziomu realizacji usług i zasady ich rozliczania. Podstawowe założenie brzmi, że przez cały okres umowy wykonawca jest zobowiązany do takiej realizacji prac utrzymaniowych, by elementy drogi miały określony, stały w czasie, standard utrzymania. Za to otrzymuje stałe, zapisane w umowie, zryczałtowane wynagrodzenie, niezależnie od rzeczywistego zaangażowania. W obu przypadkach role zamawiającego i wykonawcy w układzie biznesowym są podobne.

Niezależnie od tego, przygotowując formułę nowego zlecenia na utrzymanie w modelu gdańskim, odwołano się do doświadczeń innych oddziałów GDDKiA, realizujących zamówienia w modelu klasycznym, i zdecydowano się na pewne modyfikacje.

Po pierwsze, oprócz utrzymania o charakterze rutynowym, uwzględniono możliwość realizacji prac wykraczających poza ten zakres, co ma szczególne znaczenie w przypadku np. ekstremalnych zjawisk pogodowych. Inaczej rozwiązano również samo podejście do stanu infrastruktury objętej zleceniem.

Model klasyczny zakłada stosunkowo niskie ryzyko pojawienia się sytuacji nieprzewidzianych, związanych z infrastrukturą (nowe drogi i ich elementy są objęte gwarancją wykonawcy, więc utrzymanie ogranicza się w zasadzie do rutynowych czynności), dlatego niemożliwe było zastosowanie go wprost na długotrwale użytkowanej i zniszczonej sieci dróg.

Model gdański, w którym określa się minimalne zakresy prac, precyzyjniej opisuje standardy i wyłącza niektóre asortymenty (np. koleiny) wprost z odpowiedzialności wykonawcy, a także bardziej równomiernie rozkłada ryzyko niedoszacowania pewnych grup prac w ofercie wykonawcy. To pozwala na wprowadzenie go na istniejącej sieci.

Model gdański został skonstruowany dla sieci w ujęciu obszarowym, a nie liniowym, i obejmuje zasięgiem całą sieć drogową, rozumianą jako funkcjonalna całość, niezależnie od klasy, stanu technicznego czy wieku dróg, a nie wyłącznie jej fragment.

Dodatkowo – co jest pozornym odejściem od zasady nadania podstawowej wagi końcowej ocenie wskaźników – ocenia się nie tylko spełnienie standardu, lecz także sposób dochodzenia do niego oraz wypełnienie obowiązku realizacji części prac w zakresach minimalnych, określonych w OPZ. Pozorność ta opiera się na założeniu, że sam sposób realizacji prac też w pewnym sensie jest standardem, ma bowiem bezpośredni wpływ na ruch na drodze.

Chociaż wykonawca ma możliwość, a czasem nawet – obowiązek, realizacji usług w zakresie niedookreślonym, wynikającym z konieczności spełnienia standardu, to jednak działania w zakresach minimalnych są obligatoryjnie narzucone przez zamawiającego na podstawie harmonogramu rzeczowo-finansowego. Harmonogram opracowuje zamawiający w oparciu o własne doświadczenia, zwłaszcza zdobyte podczas realizowanego w latach 2011–2015 przez oddział w Gdańsku pilotażowo modelu quasi-standard (zmodyfikowanego modelu tradycyjnego).

Wydaje się, że gdański model obszarowego utrzymania dróg jest kompromisem pomiędzy klasycznym wskaźnikowym modelem w systemie „utrzymaj standard”, w którym podstawą jest rozliczanie wyłącznie jakości (efektów, wskaźników) wykonania poszczególnych elementów umowy, a modelem tradycyjnym, nie tylko wskazującym wykonawcy oczekiwany efekt prac, lecz także narzucającym sposób dochodzenia do niego, a zwłaszcza konkretne zakresy, częstotliwości i terminy realizacji kluczowych pozycji utrzymaniowych.

Kompromis ten osiągnięto poprzez wskazanie zakresów i częstotliwości działań na poziomie minimalnym, z zastrzeżeniem, że wykonawca ma przewidzieć dodatkowe zaangażowanie, o ile będzie to konieczne do osiągnięcia standardu, na zasadzie ryzyka wykonawcy. W rzeczywistości model sprawiedliwie dzieli to ryzyko pomiędzy wykonawcę a zamawiającego, ponieważ minimalne zakresy i częstotliwości są określane na podstawie wieloletniej praktyki zarządcy drogi i w zdecydowanej większości stają się de facto maksymalnymi zakresami do osiągnięcia standardu.

Taka konstrukcja kontraktu utrzymaniowego, uwzględniająca minimalne zakresy prac, szczegółowe harmonogramy ich realizacji oraz częstotliwość kluczowych zabiegów, pozwala z dużym prawdopodobieństwem wyliczyć rzeczywiste koszty realizacji umowy. Ryzyko wykonania prac dodatkowych w celu spełnienia standardu jest przewidywalne i akceptowalne dla wykonawców. Jest również korzystne dla zamawiającego, ponieważ ostateczna wartość oferty możliwie dokładnie odzwierciadla rzeczywiste koszty realizacji umowy.

Niewątpliwie dodatkową wartością modelu – oprócz propozycji schematu realizacji prac – jest określenie po raz pierwszy na taką skalę precyzyjnych standardów utrzymaniowych. Ze względu na skalę, ale i pierwotność tej propozycji, należy założyć, że w przyszłości opisy standardów i oczekiwane poziomy ich realizacji będą ewoluować. Odnosi się to przede wszystkim do standardów w obszarze estetyki, których ostateczny kształt jest uzależniony od indywidualnego podejścia zlecającego.

Wnioski

Utrzymaniowe kontrakty wskaźnikowe, oparte na umowach typu performance-based contract, rozprzestrzeniły się w ostatnich latach na całym świecie. Po pierwszych pilotażowych wdrożeniach w Australii, Stanach Zjednoczonych czy Wielkiej Brytanii również inne państwa przekonują się do nowatorskiego modelu zarządzania infrastrukturą drogową. Od 2010 r. do krajów tych należy także Polska.

Nowe podejście do sposobu kontraktacji prac utrzymaniowych na drogach ma wiele zalet. Przede wszystkim poprzez swoją kompleksowość tworzy płaszczyznę optymalizacji ryzyka i umożliwia nawiązanie długofalowych relacji biznesowych między zamawiającym a wykonawcą: pierwszemu pozwala lepiej zarządzać środkami finansowymi, drugiemu – planować rozwój przedsiębiorstwa. Zachęca do wprowadzania innowacji, gdyż wykonawca nie jest związany poleceniami zarządcy w kwestii wyboru środków osiągnięcia celu. W końcu sprawia, że przez cały okres umowy nie zmienia się standard utrzymania dróg.

Choć podejście do szczegółowych rozwiązań zapewne będzie ulegało zmianom, ewaluacja pierwszych wdrożeń umów typu performance-based contract na sieci administrowanej przez GDDKiA daje podstawy do sformułowania rekomendacji wobec dalszego ich wprowadzania – nie tylko na drogach krajowych, lecz także na pozostałej sieci dróg publicznych.

Przyniesie to niewątpliwie korzyści w wymiarze ekonomicznym, ale również podniesie poziom utrzymania infrastruktury, a przez to poprawi komfort jazdy i bezpieczeństwo podróżnych. Z pewnością przyczyni się również do profesjonalizacji rynku usług utrzymaniowych – sektora drogownictwa, którego ranga będzie rosła z każdym nowo oddawanym do użytkowania kilometrem autostrady czy drogi ekspresowej.

 

 

Karol Markowski – zastępca dyrektora oddziału GDDKiA w Gdańsku, doktorant Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu Gdańskiego

 

Ostatnio zmieniany poniedziałek, 30 lipiec 2018 23:36

Logowanie