×

Ostrzeżenie

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 878

InfrastrukturaMiesięcznik

sobota, 04 listopad 2017 18:38

Sprawny system zamówień publicznych

Napisane przez 
Sprawny system zamówień publicznych Fot. Paweł Ławreszuk

Rada Ekspertów ds. optymalizacji procesu realizacji inwestycji drogowych, umocowana przy Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa, opracowała i przeanalizowała projekty założeń dwóch form działania Narodowego Forum Kontraktowego jako krajowej rady kontraktowej i agencji wykonawczej. Rada Ekspertów zarekomendowała ministrowi powołanie Narodowego Forum Kontraktowego w formie agencji wykonawczej. Czym będzie Agencja NFK w systemie prawnym państwa, jakie będą jej zadania i czy rzeczywiście pozwoli efektywniej realizować ambitny program budowy dróg ekspresowych i autostrad w Polsce – wokół tych tematów toczyła się rozmowa przedstawicieli NSZZ „Solidarność” z podsekretarzem stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa Jerzym Szmitem.

 

W opinii wielu uczestników rynku budowlanego takie podmioty jak Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad czy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w poprzednich latach, przed rozpoczęciem dialogu z branżą przez obecne kierownictwo MIB, głównie symulowały dialog z przedstawicielami wykonawców. Wynikało to z tego, że obaj zamawiający, będący największymi inwestorami publicznymi w kraju, realizowali wobec przedsiębiorstw politykę sztywno nakreśloną przez niedoskonałe Prawo zamówień publicznych.

Kolejnym etapem rozwoju Rady Ekspertów jest powołanie do życia Agencji Narodowe Forum Kontraktowe. Czy utworzenie instytucjonalnej platformy współpracy między zamawiającymi, wykonawcami i administracją rządową jest potrzebne?

Andrzej Tracz, przewodniczący Krajowej Sekcji Drogownictwa NSZZ „Solidarność”: Utworzenie tego organu to odpowiedź na potrzeby rynku. Agencja Narodowe Forum Kontraktowe jest finalnym produktem prac sektora budownictwa infrastrukturalnego. Duża w tym zasługa resortu, który powołując Radę, nie tylko skonsolidował branżę, ale udowodnił też, że jest otwarty na współpracę między zamawiającymi a rynkiem budowlanym. NFK to instytucjonalne novum, które bardzo sobie cenimy i będziemy wszystkimi siłami wspierać. W ramach Agencji będziemy tworzyli rekomendacje, które następnie przekażemy ministrowi. Takiej formuły w naszym systemie do tej pory nie było.

Paweł Przychodzeń, ekspert Krajowej Sekcji Drogownictwa NSZZ „Solidarność”: O tym, że branża boryka się z wieloma nierozwiązanymi problemami, wiadomo od lat. Kłopot tkwił w tym, że apele wykonawców nie były słyszalne wśród decydentów. Wszyscy pamiętamy dramatyczne wydarzenia z 2012 r. związane z realizacją wielkich publicznych kontraktów infrastrukturalnych, głównie w zakresie budowy autostrad i dróg ekspresowych, ale też stadionów. Prawie 600 firm budowlanych, głównie podwykonawczych, wówczas zbankrutowało lub ogłosiło upadłość, ponieważ nie otrzymały na czas zapłaty za zrealizowane prace. To nie był tylko dramat przedsiębiorców i właścicieli firm, ale też pracobiorców. Ta sytuacja skłoniła chyba wszystkich do głębszych refleksji. Zaczęto szukać odpowiedzi na pytanie, co tak naprawdę się stało. W toku dyskusji zgodziliśmy się z tym, że interesy wszystkich uczestników rynku będą zagwarantowane, jeśli zapewnimy przejrzyste reguły gry. Niby oczywistość, jednak wcześniej brakowało poczucia, że ten wielki program modernizacyjny realizujemy wspólnie, że branża stanowi system naczyń połączonych, w którym nieodpowiedzialne decyzje, wadliwe przygotowania i nieodpowiednia realizacja negatywnie odbijają się na bardzo wielu podmiotach.

Czym dokładnie będzie Agencja Narodowe Forum Kontraktowe?

Mariusz Kuźma, prawnik Krajowej Sekcji Drogownictwa NSZZ „Solidarność”: Narodowe Forum Kontraktowe ma być odrębną agencją wykonawczą – tj. realizującą zadania postawione przez rząd, ale z zachowaniem odrębności i własną osobowością prawną – nadzorowaną przez ministra infrastruktury i budownictwa. Działalność Agencji NFK ma obniżyć koszty prowadzonych procesów inwestycyjnych, a także wpływać pozytywnie na rynek pracy w branży budowlanej. Ideą, która przyświeca stworzeniu Agencji, jest zmniejszenie w skali kraju kosztów inwestycji, ich usprawnienie i przyspieszenie. Ma także przeciwdziałać negatywnym skutkom kontroli, w szczególności poprzez zaangażowanie organów kontrolnych w proces uzgadniania opracowywanych przez NFK wzorców umów i innych dokumentów, co w założeniu ma być jednym z głównych zadań Agencji NFK. Pozwoli to m.in. na wypracowanie norm postępowania, które dziś trudno wyinterpretować z przepisów Prawa zamówień publicznych.

Paweł Przychodzeń: Agencja stworzy potrzebne branży budowlanej (wierzę, że potem także energetycznej i ochrony środowiska) wzory umów dla wszystkich faz realizacji projektu (przygotowawczej, projektowej, realizacyjnej, utrzymaniowej), wzory specyfikacji technicznych (np. opisu przedmiotu zamówienia – OPZ), a także specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) w rozumieniu Prawa zamówień publicznych.

A jakie zadania ma w pierwszej kolejności realizować?

Mariusz Kuźma: Pamiętajmy też, że Agencja NFK zajmowałaby się nie tylko najważniejszymi już zidentyfikowanymi problemami branży, ale także bieżącymi i tymi, które pojawią się w przyszłości. Oprócz głównego zadania jakim jest opracowywanie wzorów dokumentów, zapewniałaby również możliwość mediacji między stronami umów w celu zapobieżenia ewentualnym sporom sądowym, niezbędne analizy dotyczące potrzeb rynku, a także opracowywała i wdrażała programy edukacyjne dla strony prywatnej i zamawiających publicznych, równolegle tworząc powszechnie dostępną bazę wiedzy – również w zakresie bezpieczeństwa pracy. W tym celu ma powstać specjalny system informatyczny skupiający całą wiedzę i doświadczenie sektora. Tworzone przez Agencję NFK wzorce uwzględniałyby klauzule społeczne i rozwiązania odpowiadające na potrzeby rynku pracy, co obok istniejącego ustawodawstwa pomogłoby w elastycznym wpływaniu na ten rynek, w tym także na relacje między pracownikami a pracodawcami.

W jaki sposób będą wypracowywane wzory umów?

Paweł Przychodzeń: Wzory dokumentów, które miałyby być wypracowane, konsultowane byłyby przez Agencję NFK z organami administracji np. Urzędem Zamówień Publicznych oraz z organami kontroli. Jest to konieczne dla zapewnienia jednostkom zamawiającym komfortu funkcjonowania umożliwiającego podejmowanie racjonalnych działań. W szczególności odnosi się to do kontraktów o zamówienia publiczne dotyczących wykonania inwestycji.

Mariusz Kuźma: Akceptacja uzgodnionych postanowień umów pozwoli na zmniejszenie lub zniwelowanie obaw o wyniki kontroli w związku z realizacją projektów finansowanych zarówno ze środków krajowych, jak i unijnych. Z tego też powodu należy zakładać, że doprowadzi to do zrównoważenia praw stron kontraktu, a w efekcie do lepszej i tańszej realizacji. Gdyby jednak doszło do nieporozumień między stronami przy wykonywaniu umów, to NFK, jako twórca zapisów umów, pełniłby rolę mediatora. Jest to bardzo istotne, gdyż dzięki temu uniknęlibyśmy wielu sporów prowadzonych przed sądem, które wydłużają proces inwestycyjny, skutkują upadłościami, wywołują reperkusje społeczne itd.

Zdaniem ekspertów najważniejszymi kwestiami dla całości procesu budowlanego są: opracowanie odpowiedniej dokumentacji, zrównoważona umowa o zamówienie, partnerskie praktyki oraz komunikacja między stronami postępowania. Czy rzeczywiście dzięki temu rynek zamówień publicznych w obszarze budownictwa infrastrukturalnego zacznie sprawniej funkcjonować?

Paweł Przychodzeń: Sprawnie funkcjonujący rynek to zadowoleni przedsiębiorcy, usatysfakcjonowany inwestor, reprezentujący państwo lub samorządy, i zadowoleni pracownicy. Dlatego strona społeczna z dużym zainteresowaniem przyjęła ideę powołania instytucji, którą nazwano Narodowe Forum Kontraktowe. Uznała, że stworzenie prawnego mechanizmu współpracy między wszystkimi interesariuszami jest krokiem w stronę efektywniej funkcjonującego rynku. Konkretnym przejawem wspólnych działań są prace nad jednolitym wzorem umów budowlanych i dokumentacji technicznej. Co prawda niektórzy chcą iść dalej i proponują stworzenie polskiej wersji FIDIC-a [chodzi o powszechnie przyjęte na świecie procedury przetargowe na wykonanie robót budowlano-inżynierskich oraz przejrzyste zasady oceny ofert i wyboru wykonawcy opracowane przez międzynarodową organizację FIDIC – przyp. red.]. Dla nas jednak najważniejsze jest takie ułożenie wzajemnych relacji, aby zapobiegać konfliktom na gruncie realizowanych umów nie tylko między zamawiającym a wykonawcą, ale też stroną społeczną.

W oficjalnych stanowiskach zwracają Państwo uwagę, że powołanie Agencji stanowi uzupełnienie zadań obecnie wykonywanych przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Urząd Zamówień Publicznych, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz organy kontrolne. Na czym ma polegać to komplementarne działanie?

Mariusz Kuźma: Istotą NFK jest nie tylko spajanie branży, ale jak najlepsze przygotowanie procesu inwestycji poprzez moderowanie rynku. Od tego w znacznej mierze zależy powodzenie kluczowych projektów. Jeżeli inwestycje zostaną dobrze przygotowane, to nie będzie problemów z ich rozliczeniem. Znikną też obawy związane z potencjalną kontrolą i odebraniem funduszy unijnych. Dobra współpraca, która pozwala na osiąganie założonych efektów w terminie, oznacza ogromne oszczędności, na czym zyska cały rynek.

Jednym z pierwszoplanowych postulatów branży jest to, aby Agencja zatrudniła ekspertów, którzy będą realizować wskazane zadania określone przez ustawę o Agencji NFK w sposób gwarantujący kompetencje oraz uczciwość i bezstronność działania. Agencja Narodowe Forum Kontraktowe ma być swego rodzaju „umową ponad umowami” – umową społeczną wyznaczającą trendy, wypracowującą wzorce i rozwiązania zarówno wewnątrz resortu, jak i w porozumieniu z UZP i organami kontroli. Poszczególne kontrakty będą miały odniesienie do umowy generalnej opracowanej przez Agencję, czyli takiej, na którą wszystkie strony uczestniczące w NFK się zgodzą. Chcielibyśmy, aby Agencja stanowiła najwyższy autorytet w obszarze realizacji zamówień publicznych.

Paweł Przychodzeń: Nie należy też zapominać, że Forum ma być instytucją ściśle współpracującą z ministerstwem, które będzie pełnić rolę moderatora i arbitra. Wydaje się, że aktywna rola państwa była do niedawna brakującym elementem gwarantującym efektywny przebieg inwestycji.

Sytuacja ta na szczęście zmieniła się wraz z powołaniem w lipcu 2016 r. Rady Ekspertów. Jakie efekty przyniosła dotychczasowa działalność tego organu?

Jerzy Szmit, podsekretarz stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa: Potrzeba powołania ciała, które byłoby pomostem pomiędzy wykonawcami i administracją publiczną, to jest pomysł, który narodził się kilka lat temu podczas prac w Sejmowej Komisji Infrastruktury. Rada Ekspertów to eksperyment, który wprowadził naturalne mechanizmy dialogu i podejmowania decyzji. Prace Rady Ekspertów, prowadzone we wspólnym gronie złożonym z przedstawicieli zamawiających oraz branży budowlanej, pozwoliły na zaproponowanie skuteczniejszych rozwiązań. Namacalnym efektem działalności Rady jest wzór umowy na realizację inwestycji drogowych, którą przygotowała GDDKiA na bazie wypracowanych przez Radę Ekspertów założeń. Umowa będzie zawierała takie zapisy, jak: zrównoważony podział ryzyk, samodzielność niezależnego inżyniera, ochronę podwykonawców, racjonalny system kar oraz obowiązek zatrudniania na umowę o pracę. Konsultacje trwają. Mam nadzieję, że już wkrótce wzór tej umowy przyjmie ostateczny kształt i zacznie być stosowany przez GDDKiA. Jednak już teraz mogę powiedzieć, że eksperyment związany z powołaniem Rady Ekspertów powiódł się, co oznacza, że będziemy dalej go rozwijać. Obecnie pracujemy nad docelową formą prawną tego organu, która jeszcze lepiej pozwoli realizować zamówienia publiczne. Sądzę, że w drodze dialogu z pracodawcami i stroną społeczną nam się to uda.

Zgadzam się z przedmówcami, że Narodowe Forum Kontrak-
towe to nowość w polskim systemie prawnym. Dlatego jego formuła i kompetencje dopiero się kształtują. W dyskusji o ewentualnym zinstytucjonalizowaniu NFK powinniśmy się zastanowić, czy nie rozszerzyć zakresu działania o rynek kolejowy i energetyczny, bo wiele obszarów jest wspólnych. Wcześniej jednak należałoby przygotować podstawę prawną określającą strukturę wewnętrzną, kompetencje, formy działania, w tym kryteria wyłaniania ekspertów reprezentatywnych dla całego środowiska, jak też źródła finansowania. To wszystko musimy skrupulatnie przedyskutować i przeanalizować. Niemniej istnieje wola wszystkich stron, aby wzmocnić obecnie działającą Radę Ekspertów.         

Tekst: Rafał Wilgusiak

Logowanie